del Impuesto a las Ganacias y los ATNs

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por Horacio Rovelli

En enero de 1932, José Felix Uriburu, el primer presidente de facto de la Argentina que había llegado al poder tras derrocar a Hipólito Yrigoyen, creó el «impuesto a los réditos» como se lo conoció inicialmente. Tras el golpe militar, Uriburu se valió del decreto-ley 11.682 para activar la herramienta que consideraba de suma importancia para paliar la aguda recesión que atravesaba el país como consecuencias de la Gran Depresión del 29. Agustín P. Justo, que sustituye a Uriburu tras triunfar en elecciones fraudulentas encabezando la fórmula oficialista de la Concordancia, sometió el impuesto a consideración del Congreso que lo refrendó con muy pocas modificaciones. 

La Constitución Nacional establece que los impuestos directos, como Ganancias, solo pueden ser cobrados por las provincias. Pero la competencia de las provincias entre sí, reduciendo la alícuota para que se realicen inversiones en ella, fue el motivo por el cual decidieron delegar esa facultad a la DGI por un tiempo determinado y en situación de emergencia económica. A esto se deben las sucesivas prórrogas desde el momento mismo de su creación, tras ser tratado en el Senado de la Nación, cada 10 –diez-años

Desde entonces y hasta la década de 1970, el tributo tuvo tres categorías: la 1° categoría, referente a las rentas del suelo; la 2° categoría, que grava las rentas del capital; y la 3° categoría, aplicable a los beneficios que ganan las empresas.

La creación de la famosa 4° categoría llega a fines de 1973, durante el último gobierno de Juan Domingo Perón, que afectaría a los trabajadores en relación de dependencia. Desde ese momento, el tributo recibe su nombre más conocido: Impuesto a las Ganancias.

En 1999, durante la presidencia de Fernando De la Rúa, el ministro José Luis Machinea creó la famosa “tablita” que, según el sueldo de cada trabajador, podía llevarse hasta el 35% de los ingresos de los asalariados.

Es que la “tablita de Machinea” reducía la proporción deducible del impuesto a medida que aumentaban los ingresos. Es decir que, cuanto más ganaba una persona, menos podía deducir y, en consecuencia, más le descontaban. Durante años, la “tablita” estuvo congelada; los salarios, en un intento por alcanzar o superar a la inflación, siguieron un curso ascendente; y la falta de actualización produjo que cada vez más empleados estuvieran alcanzados por el impuesto.

ATN

La ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos creó el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias, conocido tradicionalmente como ATN. Según lo establece claramente el artículo 5, dicho fondo se destinará a atender «situaciones de emergencia y desequilibrios financieros» de los gobiernos provinciales y es el Ministerio del Interior el encargado de su asignación. Sin embargo, desde su creación en 1988, la distribución de esta «caja» tuvo una impronta discrecional y política.

En un primer momento, el fondo de ATN se formaba por el 1 por ciento del monto total recaudado por los gravámenes coparticipables. No obstante se ha ido ampliando, generalmente detrayendo fondos coparticipables, sin que dicha situación haya sido avalada por las provincias en muchas oportunidades. Entonces, el fondo —según describe la página oficial de la provincia— se conforma de la siguiente manera: el 1 por ciento del total de los impuestos coparticipables, el 2 por ciento de la distribución del impuesto a las ganancias.

Los ATN se destinarán a atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los distintos gobiernos provinciales. Es decir, la misma norma le asignó a los ATN una finalidad específica que debería ser respetada por quien tiene la responsabilidad presupuestaria del mismo. Dicho fondo tiene por único destinatario a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires. Entonces, si bien el Ministerio del Interior tiene la responsabilidad de la administración de los ATN, no puede quedar lugar a dudas que dicha facultad debe ser siempre ejercida respetando el destino asignado por la ley.

COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS

La coparticipación de impuestos es un sistema de transferencia de recursos recaudados por la Nación hacia las provincias. El sistema está establecido por la Ley Nacional 23.548 de 1988, con sus posteriores regímenes modificatorios. El mecanismo de coparticipación federal de impuestos se enmarca en el contexto de la relación entre la Nación y las provincias, dentro de lo que comúnmente se denomina federalismo fiscal, que confiere autonomía a los niveles de gobierno subnacionales; la Constitución Nacional indica en el artículo primero: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la presente Constitución.”

El federalismo fiscal implica una descentralización de potestades tributarias y una asignación de gastos hacia las provincias. Aquellas erogaciones a las que las provincias no pueden hacer frente ni con recursos propios ni con deuda, se cubren a través de transferencias de la Nación, lo que hace necesaria la coordinación fiscal entre los distintos niveles de gobierno.

Desbalance Vertical. En la Argentina el sistema está establecido de manera tal que las provincias se ocupan de llevar a cabo la mayor parte de los gastos en bienes y servicios públicos mientras el Gobierno Nacional se ocupa de recaudar la mayor parte de los impuestos. Este sistema lleva a que las provincias gasten más recursos de los que pueden recaudar, creando un desbalance en las cuentas, que es saldado a través de transferencias del Gobierno Nacional; a esto se le llama desbalance vertical.

Diferencias entre Provincias. Otra cuestión es la cantidad de recursos que la Nación destina a cada provincia. El fin principal de los criterios de reparto (contemplado en la Constitución), es brindar a las mismas oportunidades e igual prestación de servicios y bienes públicos a todos los argentinos. Para ello es necesario corregir el desbalance fiscal horizontal, o sea, las diferencias entre provincias en la capacidad recaudatoria y las necesidades de gastos.

Capacidad Recaudatoria Se refiere a las características de las distintas provincias que determinan la capacidad de recaudación tributaria. Estas características vienen dadas por la cantidad de población, el tamaño y geografía de la región, el nivel de desarrollo económico, entre otros factores. Así, la capacidad recaudatoria por habitante de las provincias del noroeste argentino, es inferior a aquella de la región pampeana.

Necesidades de Gasto Del mismo modo, las provincias cuentan con distintas necesidades de gasto, relacionadas también con factores poblacionales, geográficos y económicos: la construcción y el mantenimiento de establecimientos sanitarios o educacionales en la Patagonia tienen un costo mayor que en Córdoba o Buenos Aires. Así, aunque la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, la que más fondos totales recibe de la Nación, es una de las menos beneficiadas en fondos por habitante; ocurre lo contrario en provincias como Santa Cruz.

Funcionamiento del Sistema de Coparticipación Existen varios modelos de métodos de Coparticipación, sistemas de concurrencia de fuentes, de separación de fuentes, de cuotas adicionales, y de asignaciones o transferencias globales y condicionadas. Ninguno de estos métodos se presenta puro, y en la normativa de nuestro país se evidencia parte de todos ellos. Por ejemplo, la Constitución de 1994 muestra separación de fuentes (los impuestos directos e indirectos para las provincias, y los de comercio exterior para la Nación) y de concurrencia de fuentes (en lo que respecta a los impuestos de competencia concurrente, como los indirectos).

La composición o mezcla de recursos coparticipables y no coparticipables en el financiamiento del gasto nacional: El Gobierno Nacional decide junto con las provincias la manera en que financiarán sus actividades. Esta no es una cuestión sencilla, ya que existen muchas maneras de mezclar los impuestos que determinarán los ingresos de la Nación y de las provincias. De esta mezcla va a surgir el monto de la recaudación coparticipable, de la cual dependen las decisiones de gasto de los tres niveles de gobierno.

La distribución primaria: Esta distribución se refiere a la fracción correspondiente a la Nación y al conjunto de las provincias, del total de impuestos nacionales coparticipables. La distribución primaria consiste en todos los recursos coparticipables que el Gobierno Nacional transfiere a las Provincias en su conjunto.

La centralización tributaria y la descentralización del gasto es un rasgo del funcionamiento del federalismo fiscal en la Argentina. Una característica destacable de las finanzas provinciales es la creciente brecha entre recursos provinciales propios y gasto provincial. En las últimas décadas ha habido una fuerte tendencia a la descentralización de funciones de gasto del Gobierno Nacional, sin correlato por el lado del sistema tributario. Entonces, las provincias gastan más de lo que recaudan, y este déficit se cubre con mayores transferencias intergubernamentales, de la Nación a las Provincias, que suplen la falta de capacidad recaudatoria propia.

La distribución secundaria: Esta distribución se refiere a la manera en que se reparten los recursos disponibles para las provincias entre ellas. Una característica de la distribución secundaria ha sido la de convertirse en un sistema de redistribución entre provincias. La Constitución Nacional prevé una serie de criterios de redistribución, explicados en Criterios de Reparto. Criterios de Reparto El Artículo 75 de la Constitución señala en el inciso 2:…»La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional…» (2003)

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